数据是数字经济时代的 “石油”，是数字化转型的“润滑剂”，正成为各个国家和地区重要的战略资产，而综合性地方数据立法是大势所趋。昨天（27日），上海市召开数据立法研讨会，全国人大财经委、国务院办公厅、兄弟省市、上海市相关部门、高校、科研机构、企业代表等100余位嘉宾参会，就加快突破数据立法中的重点、难点问题展开探讨。

数据“确权”：地方立法在数据权益的边界是什么？

数据是数字经济时代的“石油”，那么，谁拥有这个“石油”呢？这涉及数据权属问题。

目前，我国现阶段尚未对数据权属进行明确的规定，数据产权在利益相关者之间如何分配？在清华大学法学院院长申卫星看来，首先要搞清“数据”和“信息”的区别。“信息”是内容，属于“人格权”的保护范畴；而“数据”是储存信息的载体，属于“财产权”的保护范畴。

对上海而言，地方立法在数据权益的边界是什么？地方立法能不能、要不要设定数据权益？有学者认为，数据权益虽然不像数据权属那样，具有明显的国家立法权限特征，但从立法实际看，对数据人格权益、财产权益的保护，合同法、知识产权法、反不正当竞争法等现有法律制度已经够用，在地方立法权限内很难解决企业最关心的基于数据资产化而享有的一系列财产性权益。也有专家认为，地方立法明确数据主体和数据处理者的财产性权益，虽然是在数据权益保护上迈出的一小步，但对促进数据流通利用很有必要。

而综合性地方数据立法已是大势所趋。上海市法学会专职副会长施伟东认为，要在全球数据交易的竞争中取得先机，数据立法就显得非常迫切，这个时间窗口很短，稍纵即逝。上海要抓住这个时机。市人大财经委立法监督处处长张震认为，数据作为新型生产要素，列为比肩土地、劳动力、资本、技术的“第五要素”。立法所要解决的不是程序性地进行数据开发，而是激发数据这第五要素的活力。 

上海数据立法起草组组长、市大数据中心主任朱宗尧说，目前，《上海市数据条例（暂定名）》草案已经形成，这部《条例》草案在不触碰数据权属的前提下，依据现行《民法典》和正在审议中的《个人信息保护法》有关立法内容和精神，从确认各方主体可以对数据行使哪些权利的角度，对数据主体和数据处理者的“数据权益”作出了明确规定，明确市场主体在不违反法律、行政法规禁止性规定以及与被收集人约定的情况下，对自身产生和依法收集的数据，以及开发形成的数据产品和服务，有权进行管理、收益和转让，解决权益不清带来的数据流通不畅、利用不足的问题。

数据共享：没有“联起来”，就无法更好“用起来”

当前，数字政府建设方兴未艾，对作为公共数据主要组成部分的政务数据的治理成为关键。

有发言者提到了前期在外地进行立法调研时听到的案例：城管想要向交警部门调取道路摄像头视频追踪渣土车，却被交警部门拒绝，理由是如果分享了第一次，今后就会一直要共享。

 “共享是责任，不共享是例外。数据并不是属于部门的。”国务院办公厅电子政务办二处处长陈治佳指出，当前一些部门的管理理念、业务流程、运行机制仍较为传统，对数据共享的认识还不到位，没有在思想上真正认同并付诸实施。同时，各个信息系统长期以来“条块分割”的建设模式，也导致了系统之间缺乏统一标准，形成了众多分散建设、相互封闭的“数据孤岛”。

 “在一些部门内部，各个业务系统的数据内容、格式和质量都千差万别。”陈治佳表示，不少数据采集、存储和使用的信息系统，在规划设计、建设运维和安全管理等方面的标准都参差不齐，极大程度影响了互通共享。 

用“数据跑腿”代替“群众跑腿”还只是初级阶段，更理想的状态，则要让原先孤立的数据在聚合、归纳、分析、计算之后，产生新的“化学反应”，释放更大活力，创造更多可能。而如果数据没有“联起来”“活起来”，就无法更好地“用起来”。浙江省人大财经委国有资产监督处副处长朱红东认为，数据质量不高，会影响数据的开发利用，应当建立健全覆盖“全生命周期”的数据管理体系，制定通用的数据标准，引导开展多元主体的协同共治。

“电力公司的用电数据很重要，这是宏观经济的参数指标，大家都认为应该把用电数据放进公共数据里，但电力公司拿出与法人公司签订的协议说，如果要用这个数据，需要‘一对一’授权。”山东省大数据局副局长廉凯举了一个例子，在他看来，在立法过程中对公共数据范围的界定，不能仅仅局限于政府部门的数据。

 “公共数据就像是盐和味精，但要做菜，只有盐和味精还不行。”施伟东认为，在使用公共数据的同时，还需要有大量其他数据参与进来，这样才能产生数据“回流”，“数据合作生产才有发展，全社会要一起开发数据，才能创造更好的公共服务。”

朱宗尧介绍，在公共数据治理和流通利用方面，《条例》草案提出，要建立以需求清单、责任清单和负面清单为基础的公共数据共享机制，不断提高有条件共享的效率，形成基于应用场景的直接共享机制。

数据交易：让“子弹”飞一会好，还是“不让飞”

数据交易是数据市场活动的重要内容。自2014年成立第一家数据交易所以来，我国数据交易平台数量激增，但是平台定位不明确，交易规则也不完善，出现重复建设、服务领域雷同、市场割裂、交易规模小等现象。

不少专家认为，设立数据交易所有利于繁荣数据交易，促进数据要素流通，数据交易所入法是地方立法的亮点。但也有专家认为，数据权属清晰是数据交易的基础和前提，在国家层面尚未就数据权属问题作出明确规定，且现有数据交易机构实际运行情况有待进一步评估的情况下，各方面对数据交易所直接入法难以形成统一认识。

 “土地、能源用完了就用完了，但数据可以反复利用，就像水一样可以循环使用。”在施伟东看来，数据的交易像“水”，可以比照水资源的交易办法来推动数据交易实践，先行尝试基于数据使用价值的数据交易权，提供类似知识产权的保护。

也有学者认为，数据交易的特点极为复杂，不宜简单照搬证券交易所模式，很多创新性的理念比较超前，是否具有可行性仍需进一步研究和探索，地方立法应当预留一定的制度空间， 在法治框架内不断探索创新。

北京市人大常委会财经办副主任路海滨认为，如今大量平台正“如饥似渴”地聚合数据，而大量的聚合则会带来更高的风险，“不应当不加区别地把跨行业数据汇聚在一起”。有企业向他建议，用数据的融合来代替聚合，让数据在不需要聚合的基础上，通过分布式的计算方式，提供结果共享服务。类似的数据共享方式已在一些地方与场景中得到应用即不直接分享原始数据，而是根据实际应用需求共享处理后的数据结果，这样可以尽可能避免敏感信息的泄漏。

“到底是‘让子弹飞一会’好，还是‘不让飞’好？”路海滨说，这个问题目前仍没有答案。目前相关法律法规对数据交易的范围确实尚未明确，但立法应该尽可能为企业留下创新的空间，打消市场的顾虑。

全国人大常委会委员、财经委副主任委员乌日图，上海市副市长陈通致辞，上海市人大常委会副主任肖贵玉出席。